Betreff:
Einrichtung
eines Bauinvestitionscontrollings / Baukostencontrollings
Anlage(n):
Mitzeichnung
BIC-Phasen;
Beteiligungsschema;
Folgekostenblatt der Stadt LB;
Beispiel Berichtswesen
Beschlussvorschlag:
Der Gemeinderat beschließt
1) die Einführung einer internen
Arbeitsgruppe „Bauinvestitionscontrolling“ (BIC), im Regelfall bei Projekten ab
einem Wert von 500.000 EUR, sowie
2) die Regelung, bei bestimmten
Bauvorhaben zusätzlich ein externes Baukostencontrollings (BKC) einzusetzen.
Beratungsfolge:
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Vorlage an
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zur
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Sitzungsart
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Sitzungsdatum
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Beschluss
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Verwaltungs-
und Finanzausschuss
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Vorberatung
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öffentlich
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26.05.2011
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Ausschuss
für Umwelt und Technik
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Vorberatung
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öffentlich
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31.05.2011
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Gemeinderat
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Beschlussfassung
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öffentlich
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09.06.2011
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Finanzielle Auswirkungen
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HHJ
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Finanzposition
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Betrag
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Erläuterungen
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ab 2011
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SN 400000
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0 - 80.000 EUR/a
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Ergibt keine
überplanmäßigen Ausgaben, solange die betroffenen Mitarbeiter die Aufgaben im
Zusammenhang mit der Arbeitsgruppe BIC in ihr Arbeitspensum zusätzlich
unterbringen können.
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Sachdarstellung und
Begründung:
Im Rahmen
der Haushaltsberatungen für 2011 sind aus der Mitte des Gemeinderates
Forderungen erhoben worden, ein möglichst ständiges Baukostencontrolling bei
größeren Bauvorhaben zu installieren. Hintergrund waren die Kostensteigerungen
bei den Umbaumaßnahmen dreier Kindergärten.
Beim Bauvorhaben Umbau Kulturhaus
und Neubau einer Stadtbücherei ist ein solches Controllinginstrument mit der
Beauftragung des externen Büros Nixdorf installiert worden. Auch bei der
Erweiterung der Eugen- Bolz-Schule soll eine solche Beauftragung eines externen
Controllers die Einhaltung des Kostenrahmens sichern.
Um der Gefahr von ungewollten und
vor allem vermeidbaren Kostensteigerungen wirksam entgegenwirken zu können, ist
eine stetige Kostentransparenz und Kostenkontrolle, gerade bei sehr großen
Projekten mit hohem Investitionsvolumen, unumgänglich. Vor allem im
öffentlichen Bereich, in dem es um die Verwendung von Steuergeldern, also
Gelder der Bürgerinnen und Bürger geht, sollte besonders darauf geachtet
werden, dass Investitionen wirtschaftlich sinnvoll und sparsam umgesetzt
werden. Auch im Hinblick auf die tatsächliche Notwendigkeit oder den Umfang
einer Maßnahme kann mit dem Bauinvestitionscontrolling (BIC) im Vorfeld eine
differenziertere Aussage erarbeitet bzw. getroffen werden.
Aufgrund der daraus resultierenden
Vorteile wird angestrebt das Modell des BIC künftig auch bei der
Stadtverwaltung Kornwestheim als festen Bestandteil bei und vor allem vor der
Ausführung größerer Investitionsmaßnahmen einzurichten. Im Folgenden wird das
Thema BIC näher erläutert und verschiedenen Möglichkeiten der Einrichtung und
Ausführung eines BIC vorgestellt, die sowohl die Variante einer externen
Beauftragung zum Baukostencontrolling wie auch die Einrichtung eines internen
Bauinvestitionscontrollings aufgreift.
Definition von BIC
BIC unterstützt die
Verwaltungsführung, die Fach- und Produktbereiche bei der Auswahl, Steuerung
und Umsetzung von Projekten. Die Zielerreichung bei Projekten (Qualität,
Kosten, Termine und Ressourcen) soll durch das BIC unterstützt werden. Vor
allem sollen nachträgliche Kostensteigerungen oder zeit- und kostenintensive
Planungsänderungen im Verlauf der Projekte vermieden werden. Insbesondere
müssen aber auch Anforderungen, die im Vorfeld von Projekten ausschlaggebend sind,
auf ihre Sinnhaftigkeit und Richtigkeit geprüft werden. Damit werden auch bereits in einem solchen Stadium
formulierte Raumprogramme und -wünsche kontrolliert. Änderungen von
Raumprogrammen während der Ausführung können damit vermieden werden.
BIC bezieht nicht nur die
Herstellungs- sondern auch die Folgekosten mit ein. Die Darstellung des
Ressourcenverbrauchs kann damit über die Jahre hinweg transparent gemacht
werden.
BIC ist ein Instrument zur
Optimierung von Planungen, Konzepten, Durchführung von Bau-, Unterhaltungs- und
Beschaffungsvorhaben sowie Grundstücksgeschäften, die im Zusammenhang mit
baulichen Investitionen stehen. Dabei kann es sich sowohl um Hoch- und
Tiefbaumaßnahmen, als auch um Verkehrs- oder sonstige investive Projekte
handeln.
BIC ist nicht identisch mit der
Projektleitung und –steuerung der einzelnen baulichen Maßnahmen, die deren operative
Umsetzung zum Ziel hat. Beim BIC laufen Projektinformationen aus diesen
Maßnahmen zusammen, werden analysiert und steuerungsunterstützend aufbereitet.
Die praktische Umsetzung der einzelnen Projekte ist nicht enthalten, diese
liegt weiterhin bei den einzelnen Fachämtern.
Ziele von BIC
Hauptziel ist die wirtschaftlichste
und nachhaltigste Verwendung von Investitionsmitteln zu erreichen. Die damit
verbundene Einhaltung von Kosten- und Projektplanungen und die Vermeidung von
Baukostenüberschreitungen steigert die Glaubwürdigkeit der Verwaltung gegenüber
den Bürgern enorm. Außerdem sorgt BIC für mehr Transparenz in allen Bereichen
und während aller Phasen eines Projekts (Bedarfsermittlung, Planung,
Budgetzuschnitt, Steuerung, Bauausführung).
Nutzen von BIC
BIC liefert systematisierte Kosteninformation als
Entscheidungsgrundlage (Investitionskosten und weitere Bewirtschaftungskosten
in den Jahren nach der Baufertigstellung). Diese Kosteninformationen müssen
immer zum jeweiligen Planungsstand, in Verknüpfung mit dem Haushalt,
aktualisiert sein.
In Bezug auf die Kostensteuerung gibt die mit Fachplanungen
verknüpfte permanente Kostenbetrachtung Anreize, frühzeitig über andere oder
gegebenenfalls günstigere Alternativlösungen nachzudenken. Durch die ständige
Konfrontation der Planer/innen mit Kostendaten und Kostenvergleichen sowie das
Einbringen relativ zuverlässiger, aktueller Kosteninformationen in den
Entscheidungsprozess wird eine Kostensteuerung möglich.
Das BIC sorgt für Transparenz und Übersichtlichkeit bei
den Herstellungsprozessen, indem alle Projekte in Phasen eingeteilt werden,
deren Beginn und Ende klar definiert sind. Dabei muss die Federführung und die
Entscheidungskompetenz für jede Phase eines Projekts im Vorhinein klar
festgelegt werden.
Im entsprechenden Bericht der KGSt -
Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement wird das BIC in sieben
Phasen unterteilt. Eine Aufstellung der einzelnen Phasen und die dazugehörigen
Erläuterungen sind der Anlage 1 zu entnehmen.
Abzudeckende Leistungen von BIC
Zu den im Rahmen des BIC
abzudeckenden Leistungen gehören vor allem:
1)
Überprüfung
auf Notwendigkeit und Dringlichkeit investiver baulicher Maßnahmen inklusive
Abgleich mit der gesamtkommunalen Interessenlage
2)
Angemessenheits-
und Wirtschaftlichkeitsprüfung (im Schwerpunkt gegebenenfalls angemessene und
wirtschaftliche Alternativen auszuwählen)
3)
Sicherstellung,
dass geeignete Methoden zur Planung, Kostenermittlung und Steuerung angewandt
werden
4)
Sicherstellung
der Vollständigkeit der Planung
5)
Sicherstellung
der Einhaltung von Planungsvorhaben
6)
Garantie
von Transparenz im Hinblick auf Kosten, Stand der Projekte, Überwachung des
Durchlaufens der einzelnen Phasen von BIC
7)
Beratung,
der an den Bauprojekten beteiligten Personen
Um diese Anforderungen erfüllen zu
können, müssen alle Informationen an einer Stelle zusammenlaufen. Nur dann
können Analysen und Entscheidungsvorbereitung in der erforderlichen Tiefe
durchgeführt werden.
Modell 1 – BIC als Stabstelle
Das folgende Modell ist eine
Empfehlung der KGSt - Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement.
Hier wird eine ressortunabhängige Stabstelle auf Dezernatsebene gebildet, bei
der alle für das BIC wichtigen Informationen zusammenlaufen und zusammengeführt
werden. Die Person, der/die sogenannte Baucontroller/in, sollte hierbei sowohl
auf technischer Seite wie auch auf kaufmännischer Seite das entsprechende
Fachwissen mitbringen.
Die Vorteile einer Stabstelle liegen
unter anderem an der engen Anbindung an die Entscheidungsebene. Sie genießt
höhere Akzeptanz in den Fach-/Produktbereichen aufgrund ihrer Neutralität, da
keine Unterordnung durch einseitig geprägtem Interesse (fachlich wie
weisungsbezogen) besteht. Damit hat der/die Baucontroller/in bessere
Möglichkeiten zur Anforderung von Projektdaten und zur Herstellung von
Einstimmigkeit zwischen den Projektbeteiligten.
Bei größeren, langwierigeren oder
komplexeren Vorhaben wird jedoch trotzdem empfohlen, neben dem/der
Baucontroller/in eine Investitionskonferenz einzurichten und/oder externe
Berater/innen (vgl. hierzu die Ausführungen zu Modell 3) mit einzubinden.
Die Einrichtung einer
Investitionskonferenz sieht eine kleine Gruppe im internen Rahmen vor, um
verwaltungsintern zu einer abschließenden Meinungsbildung zu gelangen. Hier
werden alle maßgeblich Beteiligten zusammengeführt, um den Informationsaustausch
und die Entscheidungsfindung zu unterstützen. Die Investitionskonferenz ist den
Ausschüssen und Ratssitzungen vorgeschaltet.
Beschlüsse der Investitionskonferenz
sollen durch Mitzeichnung der Beteiligten dokumentiert werden, die
Investitionskonferenz kann aber nach Bedarf flexibel gestaltet werden (z.B.
keine fixen Sitzungstermine, sonder Umlaufbeschlüsse, bei dem die
Investitionsempfehlung der Stabsstelle Projektcontrolling durch die Beteiligten
unterzeichnet werden. Nur bei Dissens ist eine Beratung notwendig).
Teilnehmer/Beteiligte an der
Investitionskonferenz:
Ständige Mitglieder sind:
-
der/die
Oberbürgermeister/in
-
in
seiner/ihrer Vertretung der Beigeordnete für Finanzen
-
die
Stabsstelle BIC
sowie jeweils zu den Projekten:
-
der
Leiter des Bedarfsfachbereichs
-
der
Leiter des bauausführenden Fachbereichs
-
sowie
der jeweilige Projektverantwortliche
Um die Stelle einer Baucontrollerin
/ eines Baucontrollers mit entsprechender Qualifikation zu besetzen, müsste
eine zusätzliche Personalstelle in TVÖD 13 mit Kosten von rund
60.000 EUR/Jahr geschaffen werden.
Modell 2 – BIC als interne Arbeitsgruppe
Das BIC als interne Arbeitsgruppe
ist ein Modell, das die Stadt Ludwigsburg seit 2006 umsetzt. Die Arbeitsgruppe
besteht hier aus den Fachbereichsleitern der Fachbereiche Hauptamt,
Rechnungsprüfung und Kämmerei. Die Arbeitsgruppe findet sich bei
Investitionsmaßnahmen ab 500.000 EUR bei Hoch- und Tiefbaumaßnahmen, im
Einzelfall und bei Einzelbeschaffungen ab 150.000 EUR ein. Regelmäßige
Jour-Fix-Termine zusammen mit dem Bauamt, dem Projektleiter und / oder dem
Architekten unter der Federführung der Kämmerei, finden in der Regel 14-tägig
statt. In sämtliche entscheidungsrelevante Unterlagen ist der Arbeitsgruppe
Einsicht zu gewähren und dazugehörige Sitzungsvorlagen sind von dieser mit zu
unterzeichnen. Des Weiteren ist zu allen betroffenen Baubeschlüssen ein
Folgekostenblatt (vgl. Anlage 3) durch das Fachamt beizulegen. Die zuständigen
Fachdezernenten behalten sich vor, bei größeren Projekten regelmäßig selbst in
der Arbeitsgruppe mitzuwirken.
In Bezug auf technisches Wissen müssen
von den nichttechnischen Mitarbeitern des BIC die richtigen Fragestellungen
kommen, um die Mitarbeiter aus den technischen Bereichen an eventuell andere
Lösungsmöglichkeiten zu führen („Hinterfragung mit gesundem Menschenverstand“).
Um auch die Mitglieder der
Ausschüsse immer auf dem aktuellsten Stand zu halten, wird vierteljährlich ein
Bericht vom Bauamt im öffentlichen Bauausschuss vorgelegt, indem sämtliche
Maßnahmen des Hoch- und Tiefbaubereichs über 300.000 EUR mit aktueller
Kostenberechnung/-fortschreibung dargestellt sind (vgl. Anlage 4).
Für Optimierungen in der
Frühplanphase ist dieses Modell nicht ausgelegt. Dadurch kann die Arbeitsgruppe
des BIC teilweise nur noch auf gewisse Situationen reagieren anstatt bereits im
Vorfeld vorbeugend entgegen zu wirken.
Zusätzliche Personalkosten würden
bei diesem Modell nicht anfallen, wenn dies durch Erweiterung oder Umschichtung
im Aufgabenbereich der betroffenen Mitarbeiter auf bereits vorhandene
Personalressourcen zurückgegriffen werden kann.
Modell 3 – BIC/BKC durch Externe
Anstatt das BIC durch interne
Personalressourcen abzudecken ist auch eine Kooperation mit privaten Dritten
möglich. Wie bereits in der Einleitung erwähnt, hat die Stadt Kornwestheim sich
aufgrund des Gesamtkostenvolumens bei den Projekten des Kulturhauses mit
Stadtbücherei und der Eugen-Bolz-Schule für eine Vergabe des Kostencontrollings
an Externe entschieden, gerade um Mehrkosten und komplizierte
Auseinandersetzungen im Rahmen von Nachtragsverhandlungen zu vermeiden. Hierbei
geht es aber dann vorwiegend um ein Baukostencontrolling.
Die Beratung durch Externe wird
allerdings nur wirksam, wenn sie durch verwaltungserfahrene Bedienstete ständig
begleitet und gesteuert wird. Bei der Beauftragung von Baukostenplanungs-Büros
ist es sinnvoll, die Büros schon in Phase II (Projektdefinition) einzuschalten,
also noch vor Architekten beauftragt werden, da in den ersten Phasen die
Baukosten noch am stärksten beeinflusst werden können. Die Beauftragung von
Kostenplanungsbüros sollte stufenweise erfolgen (Stufenverträge). Diese
Vertragsgestaltung mach die Stadt als Auftragsgeberin am Ende jeder
Planungsphase wirklich frei in der Entscheidung über Abbruch oder Fortsetzung
der Planung, da extern Beauftragte keinen Anspruch auf Weiterplanung haben.
Außerdem wird die Honorarabrechnung für beide Seiten transparenter.
Bei der rein fachlichen Anwendung
von Datenerhebungs- und Auswertungsverfahren kann sicherlich auf externes
Fachwissen zurückgegriffen werden. BIC kann aber nicht gänzlich outgesourcet
werden, da die strategischen Komponenten des BIC, wie Auswertung der Ergebnisse
und Vorbereitung von Entscheidungen, im Haus verbleiben müssen.
Bei den Kosten muss für eine externe
Projektsteuerung (ab Phase III), darin beinhaltet ist auch das Kostencontrolling,
im Schnitt mit ca. 2,0 % der Gesamtbaukosten vom Projekt gerechnet werden. (Bei
Gesamtbaukosten von 600.000 EUR ist daher mit 12.000 EUR für das externe
Kostencontrolling zu rechnen). Je nach Leistungsumfang kann der Satz nach oben
oder unten abweichen.
Vorschlag der Verwaltung
Für die Einführung des BIC bei der
Stadt Kornwestheim schlägt die Verwaltung zunächst, bis zur endgültigen
Einführung eines Gebäudemanagements, ein Mischmodell (Modell 2 und 3) vor.
Aus der Anlage 2 wird ersichtlich, dass
das Gebäudemanagement genau wie das BIC in sämtlichen Phasen eines Projektes
eingebunden ist. Daher ist abzuwarten und zu überlegen, ob das neue
Gebäudemanagement nicht künftig auch die Aufgaben eines BIC übernehmen könnte. Vor
allem weil hier sämtliche Informationen zur Gebäudebewirtschaftung
zusammenlaufen, welche wiederum für eine Folgekostenbetrachtung relevant sind.
Das Modell, welches die Verwaltung
jetzt vorschlägt, besteht aus einer internen Arbeitsgruppe (Modell 2) inklusive
einem verbessertem Berichtswesen und einer punktuell eingesetzten externen
Beratung (Modell 3). Bei der Stadt Kornwestheim kann man derzeit im Schnitt von
8 bis 10 Baumaßnahmen und/oder Beschaffungen (ab einer Wertgrenze von 500.000
EUR) im Jahr ausgehen, bei denen das BIC zum Tragen kommen könnte.
In der internen Arbeitsgruppe sollen
das Stadtbauamt, die Kämmerei, das Rechnungsprüfungsamt und das
Energiemanagement vertreten sein und bei Bedarf, themenspezifisch um weitere
Fachämter, insbesondere auch Einrichtungsleitungen, erweitert werden. Die
interne Arbeitsgruppe soll bei allen Phasen des BIC beteiligt werden, also auch
bereits bei der Bedarfsermittlung (Phase I). Unter der Annahme, dass vier
Personen dauerhaft der Arbeitsgruppe angehören, pro Person/Fachamt ein Tag je
Woche für die Arbeit im Zusammenhang mit dem BIC in Anspruch genommen werden
muss und unter Heranziehung der VwV-Kostenfestlegung (48 EUR/Stunde für eine
Person des gehobenen Dienstes), ergibt dies einen Personalkostenanteil von rund
80.000 EUR/Jahr.
Die externe Beratung würde ab dem
Zeitpunkt zur Erstellung der Entwurfsplanung (Phase IV) nach
Einzelfallentscheidung in Anspruch genommen werden (Baukostencontrolling). Sie würde neben der internen Arbeitsgruppe
zusätzlich die ingenieurtechnische Betrachtung des BIC abdecken. Hier ist zu
prüfen, ob eventuell die Beauftragung eines Büros über Pauschalvereinbarung
möglich ist.
Die wichtigsten Eckpunkte und
Regelungen für die Durchführung sollen mittels Erlass einer Dienstanweisung
Bauinvestitionscontrolling / Baukostencontrolling festgehalten werden.
Eine weitere Optimierung wurde
bereits für das Haushaltsplanaufstellungsverfahren 2012 veranlasst, indem die
Ämter aufgefordert sind, für neue Maßnahmen im Vermögenshaushalt zusätzlich zur
Mittelanmeldung ein Folgekostenblatt auszufüllen.
Dem Gemeinderat wird empfohlen, dem
von der Verwaltung vorgeschlagenen Modell zur Einführung eines
Bauinvestitionscontrollings / Baukostencontrollings zuzustimmen.