Vorlage-Nr.: 77/2011 Az.: 301 Daniela Oesterreicher Datum: 09.03.2011 Bürgermeisteramt

 

Sitzungsvorlage

 

Gremium:	Verwaltungs- und Finanzausschuss
Am:	17.03.2011

 

Betreff:

Sachstandsbericht zum Projekt "Neues Kommunales Haushalts- und Rechnungswesen", Entwurf des Produktbuchs und Festlegung der Teilhaushalte

 

 

Anlage(n):

Mitzeichnung

Anlage 1: Entwurf Produktbuch
Anlage 2: Auszüge aus dem Produktbuch
Anlage 3: Gliederung der Teilhaushalte
Anlage 4: § 4 GemHVO

 

Beschlussvorschlag:

Dem Entwurf für das Produktbuch (Anlage 1) und die Einteilung der Teilhaushalte (Anlage 3) wird zugestimmt.

 

Beratungsfolge:

Vorlage an	zur	Sitzungsart	Sitzungsdatum	Beschluss
Verwaltungs- und Finanzausschuss	Vorberatung	öffentlich	17.03.2011
Gemeinderat	Beschlussfassung	öffentlich	24.03.2011

 

 

Finanzielle Auswirkungen

Entfällt

 

Deckungsvorschlag:

Entfällt

 

 

 

Sachdarstellung und Begründung:

 

Am 12. Mai 2010 wurde in einer Sondersitzung des Gemeinderats über die geplante Einfüh­rung des Neuen Kommunalen Haushalts- und Rechnungswesen (NKHR) informiert. Die Stadt Kornwestheim hat sich zum Ziel gesetzt, ihr Haushalts- und Rechnungswesen in Projektarbeit auf den 01.01.2013 umzustellen. In der Sitzung des Verwaltungs- und Finanzausschuss am 21.10.2010 (vgl. Vorlage 370/2010) wurde ein erster Sachstandsbericht über das Projekt gegeben und gleichzeitig die Inventurrichtlinie, die Bewertungsrichtlinie und die damit verbundenen Vereinfachungsregeln bei der Bewertung der Vermögensgegenstände beschlossen. Auf die einzelnen, bereits laufenden Teilprojekte 1 bis 3 wird im Folgenden eingegangen. Die Teilprojekte 4 und 5 beginnen ihre Arbeit voraussichtlich ab dem Sommer 2011.

 

 

Teilprojekt 1 – Qualifizierung und Kommunikation

 

Dieses Teilprojekt versteht sich als begleitendes Teilprojekt während des gesamten Umstellungszeitraums. Hier wird dafür Sorge getragen, dass alle Projektgruppenmitglieder, sowie auch alle Mitarbeiter der Stadtverwaltung entsprechend geschult bzw. informiert werden. Außerdem wird sichergestellt, dass die Kommunikation und somit der Informationsfluss zwischen allen Beteiligten reibungslos funktioniert.

 

 

Teilprojekt 2 – Eröffnungsbilanz

 

Mit der Erstinventur der beweglichen Vermögensgegenstände wurde in fast allen Einrichtungen begonnen und sie ist größtenteils abgeschlossen. Nur in den drei weiterführenden Schulen (Uhlandschule, Theodor-Heuss-Realschule, Ernst-Sigle-Gymnasium) kommt es aufgrund des laufenden Schulbetriebs zu Verzögerungen und beim Bauhof wurde die Erstinventur auf die Zeit nach dem Winterdienst verlegt. In der Datenbank der Softwarelösung „hallo Kai!“ sind dadurch bereits über 2.000 Inventargüter eingepflegt worden. Parallel dazu, muss seit November 2010 jeder Vermögensgegenstand, der angeschafft wird, inventarisiert werden, damit das Inventarverzeichnis auch weiterhin auf einem aktuellen Stand bleibt. Die Folgeinventuren werden künftig jährlich durchgeführt.

 

Für die erstmalige Erfassung und Bewertung der unbeweglichen Vermögensgegenstände steht das Programm „Ankom 2“ zur Verfügung. Die Schulung für Ankom2 haben die entsprechenden Mitarbeiter Mitte Januar im Rechenzentrum wahrgenommen. Mit der Erfassung der ersten unbeweglichen Vermögensgegenstände (Spielgeräte der Kinderspielplätze) und der Bereinigung des Liegenschaftskatasters wurde im Februar 2011 begonnen. Sämtliche Belege seit dem Jahr 1974, sowie zwei Arbeitsplätze inklusive EDV-Ausstattung stehen den Mitarbeitern, die für die Aufnahme und Bewertung der unbeweglichen Anlagegüter zuständig sind, in einem extra hierfür eingerichteten Raum seit Anfang März zur Verfügung.

 

Für die Bewertung der Vermögensgegenstände hat der Gesetzgeber gewisse Vereinfach­ungsregelungen geschaffen. Welche davon bei der Stadt Kornwestheim Anwendung finden, sind in der Bewertungsrichtlinie geregelt und wurden in der Sitzung des VFA am 21.10.2010 beschlossen.

 

Die Umstellung auf ein neues Geoinformationssystem (GIS) ist im Zusammenhang mit der Bewertung des unbeweglichen Vermögens von großer Wichtigkeit, denn es wird benötigt um Straßenabschnitte und Grundstücksflächen zu bilden und dadurch einzelne Vermögensgegenstände der Fläche nach darzustellen. Die Vergabe der Leistung für das GIS nach VOL ist im VFA am 17.03.2011 vorgesehen. Es ist beabsichtigt bis September zumindest die Module, die für das Projekt benötigt werden, nutzbar zu machen. Hier handelt es sich um einen zeitkritischen Faktor für die Erstellung der Eröffnungsbilanz.

 

 

Teilprojekt 3 – Produktplan und Haushaltsstruktur

 

In diesem Teilprojekt sind die Themen Produktplan bzw. –buch, Gliederungsstruktur und Teilhaushalte, Kosten- und Leistungsrechnung und Interne Leistungsver­rechnung zu bearbeiten. Die Ergebnisse der ersten beiden Themenbereiche werden im Folgenden vorgestellt. Die Themen Kosten- und Leistungsrechnung und Interne Leistungsver­rechnung werden als nächstes von der Teilprojektgruppe erarbeitet. Hier ist zu erwähnen, dass eine vorgezogene Umstellung auf eine Kosten- und Leistungsrechnung noch im kameralen Bereich nicht sinnvoll ist, da diese nicht auf doppische Erfordernisse aufgebaut wäre.

Mit den Grundlagen die in diesem Teilprojekt geschaffen werden, wird im Jahr 2011 das Teilprojekt 4 – Organisation des Rechnungswesens eingeleitet.

 

 

1. Produktbuch

 

Dem ersten (Arbeits-)Entwurf des Produktplans bzw. Produktbuchs für die Stadt Kornwestheim wurde von der Lenkungsgruppe am 15.11.2010 zugestimmt. Der vorgelegte Entwurf wird sich im Laufe des Teilprojekts 3 unter Umständen noch verändern, zum Beispiel wenn Änderungen oder Anpassungen im Zusammenhang mit dem Aufbau der Kosten- und Leistungsrechnung und der Internen Leistungsverrechnungen nötig werden.

 

• Von den 21 Produktbereichen (z.B. 11 Innere Verwaltung) aus dem Produktplan Baden-Württemberg wurden 18 für Kornwestheim übernommen; sie entsprechen in etwa den heutigen Einzelplänen 0 – 9.
• Aus den 99 Produktgruppen (z.B. 11.32 Abgabewesen) des Produktplans Baden-Württemberg sind 68 übernommen worden; sie entsprechen in etwa den heutigen Unterabschnitten.
• Von den 465 möglichen Produkten (z.B. 11.32.02 Festsetzung und Erhebung der Gewerbesteuer) aus dem Produktplan Baden-Württemberg wurden 245 für Kornwestheim übernommen und weitere 5 Produkte wurden neu gebildet:
  42.10.03 - Kindersportschule; 52.10.13 - Vereinfachtes Baugenehmigungsverfahren; 52.10.14 - Ermittlung der von der Nachbarbeteil. betroffenen Grundstückseigentümer; 55.30.12 - Abräumung; 55.30.13 - Bereitstellung und Unterhalt. eines Tierfriedhofs.
  
  

Das Produktbuch stellt alle von einer Kommune angebotenen Produkte dar, ohne dass diese mit Zahlen hinterlegt sind. Hier wird jedes Produkt mit Zuständigkeit, (Kurz-)Beschreibung, Zielen, Kennzahlen und Auftragsgrundlagen aufgelistet (vgl. Anlage 2). Es sollte regelmäßig auf seine Aktualität überprüft werden, ist jedoch eher von konstanter Art.

 

Im Gegensatz dazu steht der Haushaltsplan, indem überwiegend nur die Schlüsselprodukte mit den entsprechenden Mittelansätzen abgebildet werden. Schlüsselprodukte sollen politische Schwerpunkte der Kommune aufgreifen, die anhand von definierten Kennzahlen gemessen werden. Per Haushaltssatzung können diese festgelegt und jährlich geändert werden. Der Haushaltsplan dient der Steuerung in aggregierter Form und die daran anschließende Haushaltsausführung findet immer auf der untersten Ebene, der Bewirtschaftungsebene (Produkt) statt.

 

Das Produkt hat später im Rahmen der Kosten- und Leistungsrechnung die Funktion des Kostenträgers.

 

Das Produktbuch soll zum Abschluss des Teilprojekts nochmals der Lenkungsgruppe und auch dem Gemeinderat vorgelegt werden.

 

2. Gliederungsstruktur und Teilhaushalte

 

Allgemeine Ausführungen

 

Der Gesamthaushalt ist nach § 4 Abs. 1 GemHVO (vgl. Anlage 4) in Teilhaushalte zu gliedern. Die Teilhaushalte entsprechen in etwa den heutigen (kameralen) Einzelplänen. Jeder Teilhaushalt wird in einem Teil-Ergebnishaushalt (bildet alle Erträge und Aufwendungen ab) und einen Teil-Finanzhaushalt (bildet alle Ein- und Auszahlungen ab) dargestellt (vgl. Schaubild 1 und 2).

 

Schaubild 1

Jeder Teilhaushalt stellt nach § 4 Abs. 2 GemHVO mindestens eine Bewirtschaftungseinheit (Budget) dar. Es ist möglich, pro Teilhaushalt mehrere Budgets, sogenannte Unterbudgets zu bilden. Querschnittsbudgets, welche sich über verschiedene Teilhaushalte erstrecken (z.B. Personalaufwendungen) sind ebenfalls möglich. In den Teilhaushalten werden dann auch die Schlüsselprodukte, die Leistungsziele und die Kennzahlen abgebildet, die zur Messung der Zielerreichung herangezogen werden.

Grundsätzlich gilt hierbei jedoch § 20 Abs. 1 GemHVO, der vorgibt, dass alle Aufwendungen und übertragenen Ermächtigungen im Ergebnishaushalt, die zu einem Budget gehören, gegenseitig deckungsfähig sind, wenn im Haushaltsplan nichts anderes bestimmt wird.

 

Schaubild 2

 

Die Anzahl der Teilhaushalte kann sich zwischen mindestens 3 und maximal 100 Teilhaushalten bewegen. Die Mindestanzahl von 3 Teilhaushalten ergibt sich daraus, dass der Produktbereich 11 „Innere Verwaltung“ und der Produktbereich 61 „Allgemeine Finanzwirtschaft“ für sich stehen bleiben müssen und die restlich verbleibenden Produktbereiche in einem Teilhaushalt zusammengefasst werden können. Wenn die Anzahl der Teilhaushalte über die Anzahl der bestehenden Produktbereiche hinausgeht, liegt das daran, dass die Bildung der Teilhaushalte bis auf die Ebene der Produktgruppen runtergebrochen werden kann.

 

Bei der Bildung der Teilhaushalte gilt der Grundsatz: „So viele Teilhaushalte wie nötig, so wenig wie möglich!“

 

Weist eine Kommune nur sehr wenig Teilhaushalte aus, so bedeutet dies eine Konzentration der Bewirtschaftungskompetenz. Bei der Planung sind nur Grobinformationen möglich und dadurch ist diese Lösung weitestgehend steuerungsungeeignet.

Werden im Gegensatz dazu sehr viele Teilhaushalte gebildet, gefährdet diese Detaillierung die Übersichtlichkeit bei der Planung und die Bewirtschaftungskompetenz wird aufgeteilt.

 

Nach § 4 Abs. 1 Satz 2 GemHVO sind die Teilhaushalte produktorientiert zu bilden. Dabei kann entschieden werden, ob die Teilhaushalte eine rein produktbereichsorientierte Gliederung aufweisen oder nach der örtlichen Organisation produktorientiert gegliedert werden.

 

 

 

 

Es können dabei mehrere Produktbereiche zu einem Teilhaushalt zusammengefasst

werden (hier: klassischen Beispiel für eine rein produktorientierte Gliederung):

 

Schaubild 3

 

Bedeutung:

• Orientierung der Steuerung an den einzelnen Produktbereichen/-gruppen
• Organisation ist nachrangig (nach außen)

 

Vorteile:

• Philosophie des NKHR (Outputorientierung) originär
• Stetigkeit des Haushalts (über die Jahre vergleichbar)
• Künftige Organisationsänderungen wirken sich nicht aus
• Verwaltungsaufbau für den Bürger nachrangig
• Unmittelbare Orientierung an den Produkten

 

Nachteile:

• unter Umständen mehrere Zuständigkeiten und keine klare Verantwortung zu einem Produktbereich (GemHVO: 1 THH = 1 Budgetverantwortlicher)
  (Lösungsansatz:
  verwaltungsinterne Verantwortung übertragen von Produktbereichen auf die Organisationseinheiten in weitere „Organisationsbudgets“)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Werden Teilhaushalte nach der örtlichen Organisation gebildet, können Produktbereiche nach vorgegebenen Produktgruppen oder Produkten auf

mehrere Teilhaushalte aufgeteilt werden:

 

Schaubild 4

 

 

Schaubild 5

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Bedeutung:

• die Zuständigkeit und Verantwortlichkeit für die Produkte wird nach der Aufbauorganisation abgebildet

 

Vorteile:

• Fach- und Ressourcenverantwortung liegen in einer Hand (THH, Budgets)
• klare Zuständigkeiten
• vertraute und gewohnte Strukturen

 

Nachteile:

• spätere Organisationsänderungen müssen in den Haushaltsplan eingebaut werden
• Haushaltsplan kann sich daher im Laufe der Zeit immer wieder verändern
• ein Mehrjahresvergleich der Teilhaushalte kann bei einer Kommune erschwert werden
• auch interkommunaler Vergleich schwieriger

 

 

Gliederung der Teilhaushalte für die Stadt Kornwestheim

 

Für die Stadt Kornwestheim wurde die Unterteilung des Gesamthaushalts in 9 Teilhaushalte der Lenkungsgruppe vorgeschlagen (vgl. Anlage 3). Die einzelnen Teilhaushalte bleiben auf der Ebene der Produktbereiche und wurden nicht weiter auf die Produktgruppen heruntergebrochen. Der Haushalt weist eine produktbereichsorientierte Gliederung auf, die jedoch auch sehr gut auf die jetzige Verwaltungsorganisation angepasst ist und im Bereich der Teilhaushalte weitestgehend unabhängig von eventuell später anstehenden Änderungen der Organisation ist.

 

Bei der Gliederung der Teilhaushalte wurde wie folgt vorgegangen:

Zuerst wurde auf der Ebene der Produktgruppen geprüft, welche einzelnen Produktbereiche aufgrund einer einheitlichen Zuständigkeit ohne Probleme zu einem Teilhaushalt zusammengefasst werden können (z.B. Produktbereich 21 „Schulträgeraufgaben“ enthält nur Produktgruppen wie 21.10 „Bereitstellung und Betrieb von allgemeinbildenden Schulen“, für die die Verantwortung durchgängig beim Schulverwaltungsamt liegt). Bei Produktbereichen mit unterschiedlichen verantwortlichen Bewirtschaftungseinheiten wurde eine Abwägung getroffen, wo der Schwerpunkt der Bewirtschaftung liegt und dieser Einheit wurde dann auch die Budgetverantwortung für den Teilhaushalt zugeschlagen. Am auffälligsten kam dies im Produktbereich 11 „Innere Verwaltung“ zum Vorschein, bei dem sich die Verantwortung über alle drei Dezernate verteilt (z.B. Dezernat 1 mit 11.21 „Personalwesen“, Dezernat 2 mit 11.22 „Finanzverwaltung, Kasse“ und Dezernat 3 mit 11.25 „Grünanlagen, Werkstätten und Fahrzeuge“). Da der Grundsatz gilt: „So viele Teilhaushalte wie nötig, so wenig wie möglich!“ wurde in einem weiteren Schritt darüber nachgedacht, welche bisher gebildeten Teilhaushalte nochmals zusammengefasst werden können (z.B. die Produktbereiche 25 bis 28 im Teilhaushalt 4 „Kultur“). Schlussendlich sind 9 Teilhaushalt entstanden.

Die Budgetverantwortung für die Teilhaushalte liegt hierbei im Gesamten bei den Dezernenten. Eine weitere Zuteilung bzw. Unterteilung von Bewirtschaftungs-verantwortungen auf die Amtsleiter, aber auch um „Zuständigkeitsdifferenzen“ abbilden zu können, sollten in einem weiteren Schritt noch Unterbudgets gebildet werden.

Die Thematik wird nach Vorgaben der Lenkungsgruppe mit den Mitgliedern der Teilprojektgruppe erarbeitet.

 

Um weitere anstehende Themengebiete, vorausgesetzt der Zustimmung zur vorgeschlagenen Gliederung und Bildung der Teilhaushalte, zusammen mit der Teilprojektgruppe erarbeiten zu können, bedarf es einer grundsätzlichen Zustimmung zur Haushaltsgliederung durch die Lenkungsgruppe und den Gemeinderat.

 

Grundsätzlich bildet ein Teilhaushalt auch ein Budget. In den Budgets des Ergebnishaushalts werden die Personalaufwendungen, die Sachaufwendungen, die kalkulatorischen Aufwendungen sowie die Internen Leistungsverrechnungen abgebildet und sind nach § 20 Abs.1 GemHVO alle gegenseitig deckungsfähig, solange nichts anderes bestimmt ist. Dies bedeutet z.B. dass ein Budgetverantwortlicher sich dafür entscheiden kann, Einsparungen im Bereich der Personalaufwendungen im Bereich der Sachaufwendungen einzusetzen.

Ein unseren heutigen Sammelnachweisen für Personalaufwendungen und Gebäudeunterhaltung entsprechendes Modell gibt es nicht mehr, es sei denn man löst diese Posten aus den Teilhaushaltsbudgets und bildet ein sogenanntes Querbudget. Mit diesem Vorgehen wird jedoch das eigentliche System der NKHR und der damit verbundenen Budgetverantwortung ausgehöhlt bzw. entspricht nicht mehr voll und ganz der outputorientierten Steuerung. Es wird künftig nämlich nicht mehr darauf ankommen, welche Ansätze der Gemeinderat den einzelnen Ämtern für Personal, Büromaterial, Dienstreisen, etc. im einzelnen zur Verfügung stellt, sondern es wird ein Gesamtbudget und die damit verbundenen Zielvereinbarungen festgelegt und beschlossen. Im Vordergrund steht die Erreichung der vorgegeben Ziele mit den dafür bereitgestellten Ressourcen, in welcher Art und Weise die Mittel dafür eingesetzt wurden, sind in erster Linie politisch unerheblich.

 

Da die Haushaltsgliederung einen großen Einfluss auf die künftige Art der Steuerung darstellt, ist es hier besonders wichtig, diese durch den Gemeinderat beschließen zu lassen. Die Lenkungsgruppe hat der Einteilung der Teilhaushalte in seiner Sitzung am 02.02.2011 zugestimmt.